פסק-דין בתיק עמ"נ 37669-01-14

1.         ביום 15.8.13 החליטה מנכ"לית משרד החינוך לדחות את בקשתה של המערערת לקבל רישיון לשם פתיחת גן ילדים חדש בישוב בועיינה-נוג'ידאת, מן הטעם שהבקשה הוגשה ביום 8.7.13, במועד מאוחר למועד שנקבע על פי הנוהל לשם הגשת בקשות מעין זו. ההחלטה הומצאה למערערת ביום 11.9.13. המערערת עררה על החלטה זו בפני ועדת הערר לפי סעיף 13 לחוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק הפיקוח). ביום 24.10.13, והערר נדחה ביום 12.1.14. מכאן הערעור שלפניי.

2.         המערערת היא עמותה הפועלת משנת 1992 ומפעילה מספר גני ילדים ברישיון. לקראת שנת הלימודים תשע"ד, ביקשה המערערת לפתוח גן חדש, הוא הגן נשוא הערעור. לשם כך היה עליה להגיש בקשה לקבלת רישיון לפתיחתו כמתחייב מהוראת סעיף 3 לחוק הפיקוח. הוראות חוק זה קובעות כי את הבקשה יש להפנות למנהל הכללי של משרד החינוך ולצרף לה פרטים הנדרשים על פיהן. הבקשה נבחנת בהתאם להוראות החיקוקים הרלוונטיים (ובכללם חוק הפיקוח וחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953) ובהתאם לנוהלי משרד החינוך. יש להוסיף כי הוראת סעיף 32(א)(1) לחוק הפיקוח קובעת כי פתיחת בית ספר או גן ילדים ללא רישיון, היא כלשעצמה עילה לסגירתו.

3.         ביום 30.1.13 פרסם משרד החינוך "נוהל רישוי והכרה - גן ילדים חדש בחינוך המוכר שאינו רשמי" (להלן - הנוהל). נוהל זה מתווה הנחיות להליכי הרישוי לקראת שנת הלימודים תשע"ד. בין היתר קובע הנוהל מהם המסמכים שעל מבקש הרישיון להגיש עם הגשת הבקשה. מסמכים אלה נובעים מן הדרישות הקבועות בחוק הפיקוח ובחיקוקים הרלוונטיים הנוספים.

בפתח הנוהל נאמר כך:

" בקשה לקבלת רישיון ובקשה לקבלת הכרה לשנת התשע"ד, על כל המצורפות, ובכלל זה בקשות לרישיון בחינוך המיוחד, יתקבלו עד ליום 4.4.2013. החל משנת הלימודים הבאה, תשע"ה, יוקדם המועד כך שיהיה אפשר להגיש בקשות לרישיון למוסדות חינוך חדשים עד ל-28.2 בלבד"

סעיף 6 לנוהל קובע רשימה של "מסמכי סף" ואופן הגשתם, אשר בהעדרם או באי עמידה בדרישות ההגשה, תידחה הבקשה על הסף. כך מודגש גם בסעיף 8א' לנוהל כי בקשה שתיבדק בדיקה מקדמית ויימצא כי אינה שלמה, היא לא תנותב לשם טיפול בה ותועבר לקבלת החלטה לדחייתה על הסף.

4.         ביום האחרון להגשת בקשות, 4.4.13, קיבלה מנכ"לית משרד החינוך החלטה על הארכת המועד להגשת בקשות לרישיון למוסדות חינוך בחינוך המוכר שאינו רשמי וזאת לנוכח פניות ובקשות של עמותות (המכונות בעגה המקצועית "בעלויות") מסוגה של המערערת להאריך את המועד. המועד הוארך עד ליום 22.4.13 וההחלטה נומקה ברצון לאפשר הסתגלות והיערכות נוספת לשם עמידה בתנאי הסף המעודכנים, כחלק מתהליך ההתייעלות ושיפור השירות, וכן כמחווה של רצון טוב ושיתוף הפעולה עם הבעלויות לשם המשך שיפור התהליכים במשרד החינוך.

5.         נחזור לענייננו. אין חולק כי ביום 4.4.13 הגיע מנכ"ל המערערת למשרדי המנהלת לטיפול בבקשות לרישוי מוסדות חינוך על פי חוק הפיקוח (להלן - מרמנת), על מנת להגיש בקשה לקבלת רישיון לפתיחת גן הילדים הנדון. הבקשה הוגשה שלא בהתאם לדרישות הנוהל (מסמכי הסף לא היו סרוקים על דיסק, כשכל קובץ סרוק בנפרד, כנדרש) והיא הוחזרה למערערת. בנוסף חסרו מסמכים שונים ובכללם היתר בנייה, תשריטים, אישור שימוש כדין במבנה וטופס התאמת תשתית. מאחר שבאותו יום ניתנה הארכת מועד להגשת הבקשות, הובהר למערערת כי תוכל להגיש את הבקשה כשהיא שלמה עד ליום 22.4.13. נציגת מרמנת נתנה בידי מנכ"ל המערערת טופס ובו רשימה של מסמכי הסף הנדרשים כשליד כל אחד מהם ציינה אם המסמך הוגש או חסר. בצד הרשימה כתבה הנציגה כי חובה על הבעלות להגיש את המסמכים עד ליום 22.4.13, כשכל קובץ סרוק בנפרד על גבי דיסק. מתחת לרשימת מסמכי הסף, מופיעה כותרת "מסמכים נוספים" ולגביהם צוין כי הם נכללו בבקשה, וכי מכל מקום העתק של אלה ניתן להגיש עד ליום 28.6.13. יצוין כי ההוראה בדבר המועד המתייחס ל"מסמכים הנוספים", מופיעה בדפוס כבר על גבי הטופס, אולם נציגת מרמנת הוסיפה בצד, בכתב ידה, הערה החוזרת על המועד האמור. עיון בטופס (נספח 4 לתשובת המשיב בערר) מעלה כי הטופס ברור מאוד מן הבחינה החזותית, וכי הערותיה של נציגת מרמנת נרשמו בכתב יד ברור וקריא, תוך שנעשית גם על ידה אבחנה ברורה בין מסמכי הסף שחובה להגישם עד ליום 22.4.13 לבין המסמכים הנוספים שניתן להגישם עד ליום 28.6.13.

6.         כך או כך, אין חולק כי המערערת לא הגישה בקשה, לא ביום 22.4.13 ולא ביום 28.6.13. הבקשה הוגשה רק ביום 8.7.13. לבקשה צורפה התחייבות מטעם המערערת נושאת תאריך 2.4.13 "לצרף את טופס הבטיחות שייערך על ידי יועץ בטיחות מוסמך... וזאת לא יאוחר מהתאריך האחרון שנקבע כמועד להגשת בקשה לקבלת רישיון". בנוסף התחייבה המערערת באותה התחייבות לצרף, כחלק מן הבקשה, את כל תשריטי המבנה, היתר בנייה ואישור שימוש כדין. לבקשה אכן צורפו תשריטים, חוזה שכירות, היתר בנייה וטופס הקמת תשתית. בנוסף, צירפה המערערת חוות דעת של מומחה בטיחות הנושאת תאריך 6.5.13 ובה נקבע כי אין מניעה מבחינה בטיחותית לייעד את המבנה לתכלית המבוקשת. כן צורפה תעודת בדיקת מתקן חשמלי הקובע כי לוח החשמל תקין. תאריך הבדיקה הוא 7.7.13 (המסמכים המפורטים צורפו כנספחים 5 - 10 לתגובת המשיב לערר). יצוין כי כעולה מהחלטת ועדת הערר (נספח 2 להודעת הערעור), גם בבקשה שהוגשה ביום 8.7.13 נפלו פגמים ובכללם שבראשה צוין כי המדובר בבקשה לשנת הלימודים תשע"ג ולא תשע"ד; לא ברור ממנה מה גיל הילדים שילמדו בגן; הגוש והחלקה שנרשמו בבקשת הרישוי לא תאמו את פרטי היתר הבנייה שהוגש ולבסוף, על אף שהבקשה הוגשה סמוך מאוד למועד פתיחת שנת הלימודים, לא צורפו לה פרטים מלאים של עובדי החינוך ורשימת התלמידים וכן לא פורטה תכנית הלימודים בגן.

7.         כאמור, הבקשה נדחתה על הסף ביום 15.8.13 מן הטעם שהוגשה באיחור. על ההחלטה, שהומצאה למערערת ביום 11.9.13, הגישה המערערת ערר רק ביום 24.10.13, אף על פי שהוראת סעיף 13 לחוק הפיקוח קוצבת 21 יום לשם כך. 

8.         על אף שהמערערת לא קיבלה היתר לפתיחת הגן החדש עובר לתחילת שנת הלימודים, ונראה כי בנסיבות העניין יכולה הייתה להניח, שההיענות לבקשתה לכל הפחות מוטלת בספק - פתחה המערערת את הגן. יתירה מזאת, כשהתקבלה הודעת הדחייה ביום 11.9.13, היינו ימים ספרים לאחר תחילת שנת הלימודים, לא ראתה המערערת לסגור את הגן ואף התעכבה, כאמור, בהגשת הערר כשלושה שבועות מעבר למועד הקבוע לשם כך בחוק.

נראה כי די היה בהתנהלות זו כדי להביא לדחיית הערר על הסף, ובעקבותיו גם את הערעור.

9.         לגופו של עניין, בפני ועדת הערר, כמו גם בערעור שלפניי, טענה המערערת כי סברה בתום לב שהמועד האחרון להגשת בקשות נדחה ליום 28.6.13 וזאת בשל טעות של המנכ"ל, הנובעת מאי ידיעה מספקת של השפה העברית. בשל אי ידיעה זו, טעה לחשוב כי האמור בטופס (נספח 4 לתשובת המשיב לערר), הוא שכל המסמכים יכולים להיות מוגשים עד ליום 28.6.13. בהקשר זה הוסיפה המערערת וטענה, כי חוזרי המנכ"ל אינם מופצים בשפה הערבית וכי הם קשים להבנה. אלא שכאמור גם ביום 28.6.13 לא הגישה המערערת את הבקשה ורק ביום 8.7.13 עשתה כן. ההסבר לכך נעוץ במחלתה הקשה של אשת המנכ"ל, אשר הביאה לאשפוזה בימים שקדמו להגשת הבקשה בפועל. אשפוז זה לא אפשר למנכ"ל להתפנות כראוי לצרכי העמותה. ב"כ המערערת הוסיף וטען כי מרשתו הופלתה לרעה שכן במעמד הגשת הבקשות ביום 4.4.13 (אשר נדחה כאמור ליום 22.4.13), סייעו נציגי מרמנת לבעלויות שונות לתקן טעויות טכניות שנפלו בבקשותיהם במקום ואילו למערערת לא הוגש סיוע. עוד טען כי היה על המשיב להפעיל שיקול דעת בנסיבותיה של המערערת ולקבל את הבקשה, גם אם באיחור. בהקשר זה מפנה הוא להנחיית היועץ המשפטי לממשלה שמספרה 1.0002 ולפיה מתחייבת הפעלת שיקול דעת ושקילה של סטייה מההנחיות בכל מקרה.

10.       ועדת הערר נימקה את החלטת הדחייה בכך שהמערערת היא עמותה ותיקה, המנוסה בהגשת בקשות ולפיכך ידעה ולכל הפחות צריכה היתה לדעת מה המועד האחרון להגשת בקשות. הוועדה התקשתה לקבל את הטענה לפיה מנהלה של המערערת, האחראי על הגשת הבקשות מטעמה, סבר כי יוכל להגיש את המסמכים החסרים ובכללם מסמכי סף, עד ליום 28.6.13.  יתירה מזאת, גם אם טעה המנהל בתום לב, אין בכך, לטעמה של ועדת הערר, כדי להצדיק בנסיבות העניין "סטייה משורת השוויון", כלשונה. אלמלא כן, יהיה המשיב מחויב בבדיקתן של עשרות בקשות חדשות שנפלה טעות במועד הגשתן ובכל פעם יהיה צורך להידרש לשאלה האם נגרמה הטעות בתום לב. הוועדה קובעת כי " רשות מנהלית אינה ערוכה לבדיקות מעין זו כדבר שבשגרה. לשם כך נקבע מועד אחרון להגשת בקשות לרישיון. העוררת מחויבת לוודא כי המערך המנהלי אותו היא מנהלת, ערוך להגשתן של הבקשות במועד ובפיקוח על כך".

11.       עוד מציינת ועדת הערר כי בניגוד לטענת המערערת, לא היו בידיה של זו כל המסמכים הנדרשים כבר ביום 4.4.13. כפי שראינו לעיל, טופס התאמת התשתיות (היינו בדיקת הבטיחות) היה בידיה רק ביום 6.5.13. מכל מקום, לשם הנעת הליך הרישוי, אין זה משנה אם המסמכים לא הוגשו על אף שהיו בידי מבקש הרישיון או שמא לא הוגשו מכיוון שטרם הגיעו לידיו. בשני המקרים התוצאה זהה: עיכוב ביכולתו של המשיב לבצע את הבדיקות הנדרשות לפני פתיחת שנת הלימודים. הוועדה ממשיכה וקובעת " העובדה כי בשל העומס העצום בבקשות לרישיון, המשיב משתהה פעמים רבות ונותן את החלטותיו לאחר פתיחת שנת הלימודים (ועל כך כבר הערנו ואנו חוזרים ומעירים), אינה מצדיקה כי נקשה עליו עוד יותר ונחייב אותו גם בבדיקת בקשות שהוגשו באיחור רב ושגם בעת הגשתן לא היו תקינות". ועוד מעירה הוועדה כי אין מקום להגיע למשרדי מרמנת ביום האחרון להגשת בקשות וכי התנהלות סבירה היא הותרת מרווח זמן מספיק לשם תיקון בקשה שנפלו בה טעויות. בענייננו המתינה המערערת עד ליום 4.4.13 לשם הגשת הבקשה ולאחר מכן המתינה עד למועד האחרון בו סברה, לשיטתה, כי עליה להגיש את הבקשה (28.6.13), אלא שאז בשל נסיבות אישיות לא יכול היה מנהלה להגיש אותה והיא הוגשה רק בעבור שבוע וחצי ממועד זה. זאת ועוד, גם הערר הוגש באיחור רב.

מנימוקים אלה, נדחה הערר.

12.       כאמור, המערערת חוזרת על טענותיה גם בערעור ולטעמה שגגה יצאה מלפני ועדת הערר כשלא נתנה להן משקל ודחתה אותן.

13.       דין הערעור להידחות.

14.       הנוהל שקבע המשיב לדחיית בקשות על הסף בין אם הוגשו באיחור ובין אם הוגשו כשהן חסרות מסמכי סף, אינו עומד לבחינתי במסגרת עתירה זו, אולם, על פניו, המדובר בהוראות סבירות וענייניות, שתכליתן לייעל את הטיפול בבקשות דוגמת זו נשוא הערעור לנוכח העומס הרב המוטל על המשיב בבדיקתן של מאות אם לא אלפי בקשות כאלה מדי שנה בשנה (ראו לעניין זה עמ"נ 20402-10-12 נהלל - מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' משרד החינוך, מיום 21.1.13). עומס זה מעכב לא פעם מתן החלטות בבקשות לפתיחת מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים ואין כל הצדקה להעמיס על המשיב את החובה לבדוק בקשות שאינן עומדות בתנאי סף או מוגשות באיחור (ראו גם עת"מ 46939-08-11 עמותת תלתן נ' מנכ"ל משרד החינוך, מיום 16.10.11). זו נקודת המוצא.